Osservazioni sul DPEF per gli anni 2004-2007

Commissioni Riunite
5a del Senato della Repubblica (Programmazione economica, Bilancio)
e V della Camera dei Deputati (Bilancio, Tesoro e Programmazione)

Audizione della Confesercenti

Roma, 22 luglio 2003

1. Osservazioni generali

Il Documento di programmazione economico-finanziaria per il quadriennio 2004-2007 si colloca in un contesto politico-istituzionale del tutto particolare, che vede l’Italia in una posizione di eccezionale esposizione e responsabilità a livello sovranazionale.
La presentazione del DPEF è infatti avvenuta a breve distanza dalla presentazione del programma italiano per il Semestre di presidenza dell'Unione europea, il primo passaggio significativo per l'affermazione della credibilità e autorevolezza della guida italiana dell’Unione.
Inoltre, quest'anno lo stesso documento programmatico assume una peculiare rilevanza politica nei confronti delle istituzioni economiche comunitarie, che da tempo segnalano con preoccupazione il carattere privo di impatto strutturale delle numerose misure una tantum che hanno connotato le recenti politiche economiche e finanziarie del nostro Paese. In tal senso, il DPEF 2004-2007 avrebbe dovuto anche essere la sede per presentare all'Unione europea l'atteso programma strutturale di interventi destinato a sostituire gli interventi a carattere straordinario e a garantire la continuità delle politiche di contenimento del deficit e del debito pubblico.
Da questo punto di vista, tuttavia, l'entità e la natura della manovra finanziaria annunciata per il 2004 non lasciano ancora intravedere una significativa inversione di rotta. Su una manovra valutata in 16 miliardi di euro, le cosiddette misure one-off ammonterebbero ad almeno 10 miliardi di euro, secondo un programma di graduale aumento dell'incidenza percentuale delle misure strutturali che vedrebbe solo nel 2006 la completa sostituzione delle una tantum.
Analogamente, sulla base del peggioramento o almeno della mancata ripresa della congiuntura economica internazionale, il DPEF sposta in avanti il raggiungimento di tutti gli obiettivi economici già indicati nelle precedenti stime programmatiche: dal pareggio di bilancio, ormai rinviato al 2007; al rapporto debito/PIL, che potrà collocarsi al di sotto del 100 per cento solo a partire dal 2006; al volume della spesa in conto capitale destinata al Mezzogiorno, che ancora è lontana dalla soglia del 45 per cento del totale già indicata dal "Patto per l'Italia". E’ scomparso ogni riferimento alla riforma dell’Irpef, asse centrale del Programma di legislatura.
In definitiva, il profilo di rientro dei saldi della finanza pubblica è formalmente abbandonato e gli ulteriori passi in questa direzione sono affidati ad un'auspicata ripresa dell'economia che faccia da correttivo naturale agendo sui flussi delle entrate tributarie.
D'altra parte anche la natura degli interventi strutturali previsti dal DPEF per il 2004 non appare sufficientemente chiarita né sul lato delle entrate né sul lato delle spese. Si fa infatti riferimento per un verso a interventi di contrasto all'evasione e al sommerso, secondo una politica d'intervento purtroppo resa poco credibile e incisiva dall'amplissimo ricorso alle politiche di
condono e alle sanatorie tombali. Per altro verso, si accenna a risparmi da realizzare incidendo su non precisati "regimi speciali di favore" e sugli acquisti di beni e servizi da parte della pubblica amministrazione, già fortemente limitati attraverso l'obbligatorietà del ricorso alle convenzioni Consip prevista dall'ultima legge finanziaria, che ha a sua volta ridotto la possibilità di accesso alle gare per le piccole e medie imprese, meno competitive su scala nazionale.
Sul piano politico, i contenuti dell’ultimo DPEF devono essere valutati con riguardo anche agli obiettivi già indicati dal “Patto per l’Italia”, il documento sottoscritto dalle parti sociali nel luglio 2002, che avrebbe dovuto trovare piena attuazione nella legge finanziaria per il 2003.
A distanza di un anno da allora, quando alcuni obiettivi qualificanti del Patto - per esempio in materia di ammortizzatori sociali e politiche per il Mezzogiorno - restano ancora lontani dall'effettiva realizzazione, il nuovo DPEF rilancia quel modello di dialogo sociale, attraverso la proposta di un "accordo per riforme, competitività, sviluppo ed equilibrio finanziario".
Pur trattandosi della conferma, in sé positiva ed apprezzabile, della rilevanza e dell'utilità sociale del percorso concertativo, in assenza di una concreta responsabilizzazione circa il rispetto degli impegni già assunti e di una sede adeguata di rappresentazione e sintesi delle istanze politiche generali espresse dalle parti sociali, la riproposizione di quel modello rischia di determinare soltanto una frammentazioni dei temi e dei soggetti chiamati ad affrontarli, attraverso la moltiplicazione dei tavoli di concertazione e delle sigle sindacali. Per questa via, il rischio è di indebolire l'assunzione di responsabilità politica senza peraltro riuscire a garantire un grado di condivisione sufficiente ad assicurare il mantenimento della pace sociale.
A prescindere dalle considerazioni di merito, un analogo problema di metodo si pone rispetto agli impegni assunti a livello comunitario.
Nel DPEF, in particolare, si richiama la proposta di un’“Azione europea per la crescita” che definisca a livello europeo una politica di investimenti pubblici nei settori delle infrastrutture materiali e - almeno in prospettiva – anche delle infrastrutture immateriali, quali il capitale umano e l'innovazione tecnologia. Si tratta di una proposta positiva e qualificante che, in continuità con il Piano Delors, delinea un modello di sviluppo infrastrutturale continentale. E’ importante però che per questi interventi si mobilitino risorse aggiuntive in modo che si possano realizzare anche le necessarie opere “ordinarie”, da tempo in agenda.
Tuttavia, è evidente che tale richiamo all'Europa e alle scelte che saranno compiute in quella sede non può in ogni caso deresponsabilizzare il Governo su nessun tema o problema, dalla modernizzazione della rete infrastrutturale alla riforma del sistema previdenziale. In questo senso, il documento di programmazione economica nazionale non può limitarsi ad un mero rinvio all'Europa, ma deve puntare piuttosto a realizzare le condizioni per l'integrazione delle politiche comunitarie, indicando con chiarezza tanto gli obiettivi quanto i mezzi giudicati a tal fine idonei.
Il DPEF 2004-2007 appare difensivo ed anche elusivo: da questo documento si attendevano alcune importanti indicazioni – di fatto aleatorie - cruciali per la valutazione dell'azione di politica economica del governo. In particolare, ci si sarebbe attesi la quantificazione e l'articolazione temporale, l'indicazione degli interventi della legge finanziaria 2004; l'andamento effettivo dei saldi rilevanti (fabbisogno complessivo e deficit), anche alla luce dell’andamento effettivo di entrate e spese nell’anno in corso; una specifica valutazione dei riflessi sui conti pubblici per il prossimo triennio derivanti dai condoni e da altri proventi una tantum.
Il documento offre solo un quadro programmatico limitato all'indicazione dei valori-obiettivo dei saldi. Le operazioni necessarie a trasformare gli andamenti tendenziali in obiettivi programmatici restano del tutto imprecisate sul piano quantitativo.
È pertanto omessa la puntuale attribuzione delle singole operazioni a specifiche categorie di entrata e di spesa, pure espressamente richiesta per il documento di programmazione dalla disciplina della procedura di bilancio.
Della futura manovra finanziaria il governo indica dunque solo i profili qualitativi, peraltro attingendo estesamente – come ricordato – ai meri obiettivi programmatici già indicati in altre sedi.
In tal senso, il contenuto conoscitivo sostanziale di questo DPEF appare inidoneo a fornire un chiaro indirizzo della politica economica, ed inadeguato alla funzione istituzionale di raccordo tra governo e Parlamento che la legislazione gli attribuisce.

2. Lo scenario economico

Le valutazioni utilizzate nel DPEF per delineare il quadro di riferimento macroeconomico appaiono non tenere sufficiente conto degli effetti della crisi economica che perdura al livello europeo, con inevitabili ripercussioni sulle previsioni di crescita per il nostro paese. Inoltre, non deve essere sottovalutata l'eventualità che, senza nuovi interventi correttivi, i conti pubblici possano presentare un quadro più negativo di quello illustrato nel Dpef 2004-2007.
Secondo le previsioni Confesercenti, le prospettive dell’economia italiana nel futuro prossimo non sono brillanti e sicuramente non così ottimistiche per come sono rappresentate ancora una volta nel DPEF. Si delinea uno scenario di recupero fiacco per il 2003 (PIL 0,8% e consumi privati 1,2%), dopo il brusco rallentamento dell’anno scorso, e una contenuta accelerazione (1,5%) del tasso di crescita per il prossimo anno. In ogni caso, il ritmo di crescita del PIL rimarrà largamente di sotto la performance media dell’ultimo ventennio (1,9%). Anche la lieve ripresa della spesa per consumi non poggia a nostro parere su basi solide, come mostra la fluttuazione del tasso di crescita negli anni successivi (+ 1,4% nel 2004, 1,2% nel 2005), e il fatto che, in ogni caso, si tratta di una dinamica dimezzata rispetto alla media storica 1980-2000 che si colloca sopra il 2%. L’occupazione, dopo aver sfiorato una crescita del 2% nel 2000-2001, ha ridotto il ritmo di crescita all’1,1% nel 2002 e per l’anno in corso è atteso un ulteriore rallentamento. Il tasso di inflazione dovrebbe scendere sotto la soglia del 2% solo nel 2005.
Va ricordato che le difficoltà dell’economia italiana hanno due cause distinte; anzitutto, una maggiore vulnerabilità agli shock esterni, che fa sì che l’economia italiana reagisca più lentamente agli stimoli positivi e più intensamente a quelli negativi; e questo è in parte legato ai vincoli posti dal patto di stabilità. In secondo luogo, al di fuori delle fluttuazioni cicliche, l’economia italiana mostra una debolezza di fondo che limita le potenzialità di crescita del reddito nel medio e lungo periodo. La dinamica del prodotto potenziale si è ininterrottamente ridotta nel corso degli anni e, una volta esaurite le condizioni eccezionali e irripetibili che avevano caratterizzato il lungo periodo del “miracolo italiano” il nostro sistema ha perso drasticamente di slancio. In condizioni normali, l’economia italiana esibisce una grande difficoltà a sviluppare la produttività e il reddito pro-capite e stenta a tenere il passo dei paesi più dinamici.

3. Il ruolo delle piccole e medie imprese

La micro e la piccola impresa come anche ribadito dalla Carta Europea delle Piccole Imprese approvata dal Consiglio di S.M. da Fiera e dal Libro Verde sull’imprenditorialità, rappresentano un comparto che, grazie alla flessibilità congenita, alla innata responsabilità sociale nei modelli di relazione imprenditore-collaboratori, alla rete di assistenza fornita loro dalle organizzazioni di rappresentanza, consente di rispondere alle fasi di recessione e di ristagno dell’economia e risultano le uniche ad aver creato ogni anno nuovi posti di lavoro da almeno quindici anni a questa parte. Ma se i dati statistici sulle PMI sembrerebbero delineare una situazione positiva, uno stato di ottima salute, in realtà le cose non stanno così. Le PMI non sono soddisfatte e sono anzi molto preoccupate. A preoccupare le PMI è l’eccesso di burocrazia e l’eccessiva onerosità del carico fiscale. Per questo per noi sarà determinante il prosieguo della riduzione della pressione fiscale sulle imprese e in particolare sulle PMI; come chiesto nel marzo scorso dall’UEAPME (l’associazione europea dell’artigianato e delle PMI) nella “Dichiarazione di Roma sulla politica fiscale europea”.
L’asse strategico dovrebbe essere la crescita ed il rafforzamento delle piccole e medie imprese, con alcuni interventi atti a favorire un ridimensionamento del peso dei tributi specificamente indirizzato alla PMI. Anche l’adozione di nuove forme di concordato dovrà tener conto di tali cautele e necessità. Inoltre, come recita la Carta Europea della Piccola Impresa, “ le PMI hanno bisogno di accedere al sistema dl credito, ai nuovi prodotti finanziari e ai servizi di supporto per trasformare le loro ambizioni in realtà”. Un’altra questione è quella relativa alla semplificazione dell’ambiente amministrativo in cui operano le PMI. Questa deve continuare ad essere una priorità politica per il Governo. I passi in avanti compiuti dalla P.A.. centrale devono essere trasferiti alle amministrazioni territoriali. Ci attendiamo provvedimenti che incentivino la diffusione delle esperienze più significative di sportelli unici, per ridurre al minimo gli adempimenti burocratici, accelerare i tempi delle innovazioni, favorire un'evoluzione in senso automatico dei benefici alle imprese.
È opportuno destinare maggiori risorse alla ricerca scientifica, all'innovazione tecnologica e al loro trasferimento alle imprese, in specie a quelle piccole e medie. In questo quadro particolare attenzione va posta alla transizione delle imprese nella società dell'informazione, prevedendo
un apposito fondo dotato di adeguate risorse destinate allo sviluppo dell’informatizzazione delle imprese.

4. Obiettivi della finanziaria 2004

La manovra per il 2004 dovrà essere in grado di: a) consolidare gli sgravi fiscali già disposti sui redditi medio-bassi con la legge finanziaria 2003, al fine di sostenere i consumi; incidere sulle principali variabili di finanza pubblica in modo da rispettare, senza inasprimenti fiscali, i target stabiliti in sede comunitaria; avviare la liberalizzazione dei principali servizi, al fine di eliminare le sacche di monopolio e ridurre progressivamente il costo dei servizi; sostituire con la dovuta gradualità l’incidenza delle misure una tantum sul bilancio pubblico, valutabili in 18 miliardi, che ne minano la stabilizzazione; sostenere i consumi, il Mezzogiorno e le attività produttive preordinando i relativi stanziamenti nella finanziaria 2004. Appare importante che la manovra contribuisca a migliorare la qualità dello sviluppo economico: la fase congiunturale dovrà essere sostenuta soprattutto dalla domanda interna e dai consumi.

5. Fisco

Confesercenti ritiene centrale il prosieguo della riduzione della pressione fiscale per le famiglie e per le imprese assumendo come asse strategico lo sviluppo e la modernizzazione delle PMI, con alcuni interventi atti a favorire un ridimensionamento del peso dei tributi specificamente indirizzato a questa tipologia di impresa. Nel considerare l’impatto della prospettata Riforma dell’Irpef va sottolineato, tra l’altro, che nel nostro paese il 68,5% delle imprese sono ditte individuali e quindi soggette all’imposta personale sul reddito. Confesercenti propone inoltre una riforma dell’IRPEG che oltre all’aliquota ordinaria del 33% ne preveda una seconda ridotta per le piccole e medie imprese, come avviene negli Stati Uniti. Nel merito, potrebbe essere adottata un’aliquota del 23%, anche per incentivarne la trasformazione giuridica ed una gestione più imprenditoriale. Quanto all’IRAP, che assicura un gettito di circa 30 miliardi pagato in buona parte da banche e grandi imprese, Confesercenti si oppone ad una sua sostituzione con il ripristino della tassa sulla salute e un aumento dei contributi sanitari. Appare opportuno invece riformare questo tributo innalzando fino a 9 dipendenti la fruizione della detrazione IRAP per addetto, e portare la base imponibile esente a 10.000 euro.
Chiediamo infine la proroga anche per il 2004 della moratoria fiscale dei tributi locali e regionali. Riteniamo poi che occorra riformare il “patto di stabilità interno”, che impegna gli enti locali ad attenersi al piano di risanamento della finanza pubblica, nel rispetto dei parametri di Maastricht. Al contempo, assicurare a comuni e province un quadro certo delle risorse finanziarie a disposizione, ivi comprese quelle derivanti dalla realizzazione del processo di trasferimento di funzioni.
Appare opportuno prevedere una sterilizzazione permanente da incrementi automatici della tassazione sugli aumenti di prezzi e tariffe e sui prodotti petroliferi

6. Previdenza e sanità

Anche nel 2003 previdenza ed assistenza sanitaria risultano le categorie di spesa trainanti la crescita della spesa corrente. Per quanto riguarda la prima, nonostante i significativi interventi degli anni novanta, la spesa resta molto elevata e non sembra compatibile con un pareggio del bilancio pubblico come previsto dagli accordi ECOFIN. Appare inevitabile un definitivo aggiustamento per superare i rischi di prospettiva e la soluzione deve essere il graduale innalzamento dell’età media effettiva di pensionamento nel rafforzamento previdenza complementare gestita con criteri di capitalizzazione. Pertanto sono opportune modifiche alla normativa vigente allo scopo di incentivare la permanenza in attività dei lavoratori. Per quanto riguarda la sanità, noi siamo per un secco no al ripristino della tassa sulla salute e di forme contributive obbligatorie. Riteniamo invece necessario rafforzare il controllo della spesa ospedaliera, al fine di predisporre, sulla base di una più approfondita analisi e valutazione delle cause del suo costante incremento, misure di razionalizzazione e qualificazione e pervenire ad un assetto normativo stabile. Occorre infine varare al più presto una normativa incentivante in materia di mutue integrative.

7. Mezzogiorno

Rilanciare le spese in conto capitale nelle aree depresse al fine di assicurare un graduale, progressivo aumento della quota degli investimenti pubblici sul PIL; chiediamo che la legge finanziaria contenga le necessarie autorizzazioni di spesa anche con effetti immediati di cassa sul 2004 e garantendo le allocazioni a favore del Mezzogiorno previste dal QCS. Per far questo occorre un forte impegno quantitativo in termini di investimenti pubblici e una loro radicale riqualificazione. Appare comunque necessario un perfezionamento dei meccanismi di sostegno allo sviluppo mediante un maggiore ricorso a procedure automatiche, sia sul versante delle agevolazioni fiscali sia su quello dei contributi agli investimenti.

8. Infrastrutture e trasporti

Confesercenti chiede nuove tecnologie e nuove forme organizzative per la modernizzazione del sistema della mobilità, l'accelerazione degli investimenti nelle infrastrutture, la regolamentazione del mercato e l'avvio di progetti speciali per l'innovazione tecnologica del settore e lo sviluppo della logistica. Anticipare la disponibilità di risorse finanziarie per l'ammodernamento ed il completamento di infrastrutture viarie di interesse nazionale attraverso limiti di impegno pluriennale da inserire nella legge finanziaria 2004. In campo aeroportuale accelerare l'adeguamento infrastrutturale del sistema degli aeroporti, in particolare nel Mezzogiorno, e aumentare così i volumi di traffico aereo.

9. Occupazione

Attuare le conclusioni del Consiglio Europeo di Lisbona rispetto alla necessità di realizzare l'obiettivo della piena e buona occupazione, potenziando gli interventi di politica attiva del lavoro e destinando in questo senso le risorse dell'Unione europea, per il potenziamento dell'integrazione tra orientamento, formazione, incrocio tra domanda e offerta di lavoro e strumenti per la creazione di opportunità. La persistenza di un elevato tasso di disoccupazione femminile rappresenta nel nostro Paese un costo sociale ed economico ed è necessaria la predisposizione del Piano nazionale per l'occupazione femminile, come previsto nell'intesa per la verifica dell'attuazione del Patto per l’Italia.
Relativamente allo schema di Decreto Legislativo di attuazione della Legge Biagi, esprimiamo in via generale parere positivo sull’impianto del provvedimento.
Si osserva però che se si vogliono realmente creare le condizioni per una riforma organica e completa del mercato del lavoro il percorso va completato attraverso la celere approvazione delle norme riferite agli incentivi all’occupazione, strettamente connesse e complementari al presente Schema di Decreto.
In particolare si esprime un apprezzamento per l’ importante ruolo attribuito alle parti sociali ed agli Enti Bilaterali in tema di mercato del Lavoro. Importante anche l’intervento su part-time laddove viene assegnato un ruolo alla contrattazione individuale in assenza di un intervento della contrattazione collettiva.
È necessario rafforzare gli strumenti di repressione del lavoro irregolare, anche attraverso una maggiore politica di controllo, il rafforzamento degli strumenti ispettivi e la realizzazione di interventi coordinati ed unificati tra le diverse strutture competenti in materia. Incentivi agli enti locali per il recupero del sommerso.

10. Privatizzazioni

In tema di privatizzazioni, appare necessaria una particolare attenzione alla politica di liberalizzazione, alla luce anche dei risultati positivi, in primo luogo per l'utenza, conseguiti negli scorsi anni in alcuni settori, per quanto concerne l'energia elettrica, il gas ed i derivati del petrolio, e di garantire la certezza dei tempi delle operazioni di dismissione annunciate. Va incentivato il miglioramento dell'efficienza e della qualità dei servizi .

11. Turismo

Il settore deve essere valorizzando adeguatamente, anche mediante la destinazione di idonee risorse finanziarie, date le potenzialità che esso può avere ai fini dello sviluppo economico ed occupazionale del Paese, ed in particolare delle regioni meridionali.
E’ necessario adottare in tempi rapidi, con la prossima legge finanziaria, un incentivo di carattere settoriale che, per le caratteristiche del nostro Paese, sia pluristagionale e di rilevante impatto economico. In particolare, è opportuno l’abbattimento dell’aliquota IVA a partire dai comparti della ricettività, delle agenzie di viaggio e degli stabilimenti balneari per avvicinarla ai nostri competitori europei. E’ una manovra che avrebbe costi sopportabili, 1 miliardo di euro circa, e che è necessaria vista la situazione di difficoltà ed il contesto concorrenziale in cui operano le nostre imprese. Riteniamo necessario infine potenziare le azioni di recupero, valorizzazione e gestione dei centri storici. Opportuno raggiungere un accordo con operatori dei settori commerciale, turistico ed artigiano in materia di salvaguardia, risanamento urbano e restauro dei centri storici, prevedendo incentivi fiscali per la salvaguardia di attività.
Per quanto riguarda l’ambiente, occorre attuare una strategia di fiscalità ecologica e di utilizzo di strumenti finanziari innovativi per interventi ambientali, con particolare riferimento alla difesa del suolo, alla tutela delle acque ed alla qualità dell'aria, al mercato dei materiali riciclati, alla sicurezza dei versanti e alla bonifica dei siti contaminati. È opportuno inoltre prevedere un sistema di eco-incentivi per le imprese, collegati alle certificazioni di qualità ambientale ed all'utilizzo di tecnologie ambientalmente compatibili ed al risparmio energetico.

12. Sicurezza

Varare e rafforzare subito specifici incentivi a favore delle piccole e medie imprese commerciali per l’acquisto di telecamere da collegare con le centrali della Polizia e dei Carabinieri; oltre a sistemi di blindature destinati alla prevenzione di atti illeciti, attraverso l’attivazione ed il rafforzamento dell’apposito Fondo, già previsto dall’ultima Legge Finanziaria. Analogo provvedimento è necessario per agevolare l’uso delle carte di credito e dei bancomat in alcuni settori a rischio, tabaccai e benzinai, a causa di notevoli quantità di contante incassato per conto dello Stato.